履行生产责任 确保本质安全
解读《特种设备安全法》中关于特种设备生产环节的重点内容
石家骏
特种设备安全涉及生产、经营、使用等各个环节，而生产环节（包括设计、制造、改造、修理）是最重要的环节，是确保特种设备本身的安全性能即本质安全的关键，也是保证特种设备安全运行的基础。
采取必要的法律、行政和经济手段，强化特种设备生产环节的安全工作是落实特种设备安全以预防为主原则的工作重点。《特种设备安全法》在原《特种设备安全监察条例》所规定生产单位有关义务的基础上，明确了生产许可的范围和要求，并为行政许可的改革留有空间；进一步加强了生产单位安全责任，增加了缺陷特种设备召回制度；加大了违法行为的处罚力度，增加了民事赔偿责任和构成违反治安管理行为，依法给予治安管理处罚的规定。
明确生产许可要求，为许可制度改革留有空间
《特种设备安全法》第十八条规定，国家按照分类监管的原则对特种设备生产实行许可制度。从事特种设备生产单位必须具备一定的条件，取得负责特种设备安全监督管理的部门许可，方可从事生产活动。
特种设备生产许可制度是一项重要的市场准入制度。这一制度的实施，对保障特种设备安全性能、规范市场起了重要作用。国务院负责特种设备安全监督管理的部门根据不同类别特种设备产品的特点、危险性、复杂程度，以及特种设备设计、制造、安装、改造、修理单位生产活动的不同特点等，按照分类监督管理的原则设计、建立、实施特种设备生产许可制度。
特种设备生产单位必须具备一定的条件，才能保证设计、制造、安装、改造、修理的质量，确保安全性能符合安全技术规范要求。《特种设备安全法》及其安全技术规范规定的许可条件，既是作为准入的一道门槛，也是生产单位在整个生产活动中要坚持的基本要求。
《特种设备安全法》在设立行政许可的工作中，也为行政许可工作改革留有空间。比如，没有规定负责生产许可实施的国务院和地方负责特种设备监督管理的部门的具体分工要求，也没有规定实施安全管理人员、检测人员和作业人员的资格考核部门。这为行政许可工作的下放和转变方式的改革留有空间。
按照《国务院机构改革与职能转变方案》精神，国家质检总局正组织开展特种设备行政审批改革和职能转变工作，研究推动行政许可工作改革，包括下放和转变方式等，适时地提出具体的行政许可措施。
规定各项安全义务，增加缺陷召回制度
取得生产许可只能说明有进入生产的资质，但是不等于能够保证生产的特种设备的本质安全。因此，《特种设备安全法》进一步规定了生产单位还应保证特种设备生产符合安全技术规范及相关标准要求，对其生产的特种设备安全性能负责，并且具体规定了生产单位为保证特种设备本质安全的所要求的不得生产不符合安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备一般义务，也规定了一些具体的义务。
这些具体的义务，包括按照国家有关规定配备取得资格的特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员，并对其进行必要的安全教育和节能培训的义务；对其生产的特种设备应当进行自行检测，对国家规定实施检验的特种设备应当及时申报并接受检验的义务；采用新材料、新技术、新工艺，与安全技术规范的要求不一致，或者安全技术规范未作要求、可能对安全性能有重大影响的，应当按照规定进行技术评审、取得批准的义务；提供出厂、施工竣工的技术资料和文件的义务；特种设备安装、改造、修理施工前书面告知的义务。
《特种设备安全法》规定国家建立缺陷特种设备召回制度，这是一项新的制度。特种设备实施召回制度，会进一步加强生产单位的责任意识，在生产过程中及时地发现和消除缺陷，有利于特种设备的产品质量的提高。
另外，该法中还明确了进口特种设备的境外制造单位，应当按照规定取得我国生产许可证，进口特种设备性能以及随附的资料和文件应当符合我国安全技术规范，并经包括设计文件鉴定、型式试验和监督检验的检验，还应当遵守进出口商品检验法的规定。这样的规定，保护了我国的国家利益，也符合世界通行做法和WTO/TBT协议体现的国民待遇原则。据统计，2012年国家质检总局已经向境外颁发了800多张制造许可证。
强化电梯安全服务意识 ，履行电梯制造单位责任
针对电梯的特殊情况，《特种设备安全法》中也提出了一系列的具体规定，要求电梯的生产单位强化服务意识，履行安全责任。
《特种设备安全法》规定，电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的取得相应许可的单位进行，并且负责对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试，对电梯安全性能负责。这样可以最大限度地发挥电梯制造单位的技术优势，服务社会，同时也明确了电梯的安全责任。
《特种设备安全法》规定电梯的维护保养作为一项工作由电梯制造单位或者依法取得许可的安装、改造、修理单位进行。电梯的维护保养单位应当在维护保养中严格执行安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。电梯的维护保养单位应当对其维护保养的电梯的安全性能负责；接到故障通知后，应当立即赶赴现场，并采取必要的应急救援措施。《特种设备安全法》在规定电梯维护保养的主体时，将制造单位放在前面，旨在鼓励电梯制造单位更多地承担电梯维护保养工作，这既是国际惯例，也符合制造单位向服务业发展的方向。对于目前已经存在的专门从事电梯维修保养的单位，如果继续从事电梯的维修保养，可以取得修理项目的许可证，从事维修保养改造。
此外，《特种设备安全法》还规定电梯投入使用后，电梯制造单位应当对其制造的电梯的安全运行情况进行跟踪调查和了解，对电梯的维护保养单位或者使用单位在维护保养和安全运行方面存在的问题，提出改进建议，并提供必要的技术帮助；发现电梯存在严重事故隐患时，应当及时告知电梯使用单位，并向负责特种设备安全监督管理的部门报告。电梯制造单位对调查和了解的情况，应当做出记录。
加大对违法行为处罚力度，增加民事赔偿责任
《特种设备安全法》在规定生产单位的义务的同时，也规定了违法行为的应负的法律责任，与《特种设备安全监察条例》相比，加大了处罚力度，增加了经济处罚的额度和幅度。
《特种设备安全法》中法律责任有25条，涉及生产方面的有18条，包括许可、人员资格和管理、监督检验、设计文件鉴定、型式试验、出厂和设备竣工资料和文件、施工告知、缺陷特种设备召回、电梯制造单位履行的有关义务等有关方面的违法行为。在加大行政处罚的力度同时，除明确构成犯罪的，依法追究刑事责任外，还增加了民事赔偿责任和构成违反治安管理行为依法给予治安管理处罚的规定。
（作者为《特种设备安全法》起草工作组成员、国家质检总局特种设备局综合处原处长）
